新機(jī)遇 新引擎 新希望
——《青海三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗區(qū)總體方案》解讀
2011年11月16日，國務(wù)院第181次常務(wù)會議批準(zhǔn)實(shí)施《青海三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗區(qū)總體方案》，標(biāo)志著三江源生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入了一個新的階段。這也是繼2005年國務(wù)院批準(zhǔn)《青海三江源自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)總體規(guī)劃》、2008年《國務(wù)院關(guān)于支持青海等省藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的若干意見》和2010年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快四川云南甘肅青海省藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的意見》以來又一個上升為國家戰(zhàn)略的區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃，必將成為加速我省特別是三江源地區(qū)協(xié)調(diào)全面可持續(xù)發(fā)展的新引擎，成為奮力打造“三區(qū)”、全面建設(shè)小康的新機(jī)遇。
建設(shè)三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗區(qū)的現(xiàn)實(shí)意義
建立三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗區(qū)，是黨中央、國務(wù)院基于全局高度做出的戰(zhàn)略決策，是國家生態(tài)文明建設(shè)的具體實(shí)踐，是支持青海省藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大舉措，是不斷提高當(dāng)?shù)厝罕娚钏降默F(xiàn)實(shí)要求，是促進(jìn)流域內(nèi)人與自然和諧發(fā)展的重要途徑。
建設(shè)三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗區(qū)，就是深入貫徹黨的十八大、十八屆二中、三中全會精神，落實(shí)省十二次黨代會戰(zhàn)略部署，把生態(tài)文明建設(shè)深刻融入和貫穿到經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會建設(shè)各方面和全過程，是建設(shè)大美青海，實(shí)現(xiàn)永續(xù)發(fā)展，為美麗中國作貢獻(xiàn)的生動實(shí)踐。
通過試驗，形成符合試驗區(qū)分區(qū)功能定位的保護(hù)發(fā)展模式和科學(xué)方法手段，形成統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)與民生改善的政策措施和體制機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)、經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展、人與自然和諧相處，將試驗區(qū)建設(shè)成為生態(tài)文明的先行區(qū)，為全國同類地區(qū)積累經(jīng)驗，提供示范，有利于鞏固和維護(hù)高原生態(tài)屏障功能，有利于解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的突出矛盾，有利于健全保護(hù)和發(fā)展的體制機(jī)制，事關(guān)青海和全國可持續(xù)發(fā)展大局。
因此，建立和建設(shè)三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗區(qū)是一項應(yīng)時而生、順勢而為的重大戰(zhàn)略，它把握了人類文明發(fā)展規(guī)律，順應(yīng)了時代發(fā)展潮流，落實(shí)了中央指示精神，契合了三江源地區(qū)發(fā)展實(shí)際。
建立三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗區(qū)的基礎(chǔ)條件
三江源區(qū)生態(tài)地位和作用的重要性，是建立三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗區(qū)的戰(zhàn)略抉擇。三江源地處青藏高原腹地，是長江、黃河、瀾滄江發(fā)源地和我國淡水資源重要補(bǔ)給地，是地球生態(tài)鏈條中的重要環(huán)節(jié)、生物多樣性的重要載體和珍貴生物基因的重要寶庫，是我國極為重要的生態(tài)安全屏障，有著“中華水塔”和“亞洲水塔”的美譽(yù)，因其生態(tài)效應(yīng)的開放性、共享性和外溢性，使其生態(tài)地位和作用更加突出、日益重要，特別是在全國生態(tài)文明建設(shè)中具有特殊地位。
三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程取得的明顯成效，是建立三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗區(qū)的實(shí)踐基礎(chǔ)。黨中央、國務(wù)院歷來高度重視三江源地區(qū)生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)工作，不斷加大投入力度，先后實(shí)施了防護(hù)林體系建設(shè)、天然林資源保護(hù)、水土保持、退耕還林、退牧還草、濕地保護(hù)與恢復(fù)等工程，相繼設(shè)立了隆寶、可可西里、三江源國家級自然保護(hù)區(qū)，以及坎布拉、年保玉則國家地質(zhì)公園等保護(hù)區(qū)域。特別是2005年國務(wù)院批準(zhǔn)了《青海三江源自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)總體規(guī)劃》，標(biāo)志著三江源地區(qū)進(jìn)入到系統(tǒng)化、大規(guī)模生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的新階段。三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程實(shí)施以來，經(jīng)過不懈努力和奮斗，取得了階段成效。主要表現(xiàn)在，三江源區(qū)生態(tài)系統(tǒng)宏觀結(jié)構(gòu)局部改善，草地退化趨勢初步遏制，草畜矛盾趨緩，濕地生態(tài)功能逐步提高，湖泊水域面積明顯擴(kuò)大，流域供水能力明顯增強(qiáng)，嚴(yán)重退化區(qū)植被覆蓋率明顯提升，重點(diǎn)治理區(qū)生態(tài)狀況好轉(zhuǎn)。在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)的理念開始深入人心。
三江源區(qū)生態(tài)保護(hù)和長治久安的任重道遠(yuǎn)，是建立三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗區(qū)的迫切需要。由于受特殊自然地理和人類活動的影響，三江源地區(qū)生態(tài)退化的總體趨勢尚未得到根本遏制，制約三江源地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的深層次矛盾和問題依然存在。這些矛盾和問題，與構(gòu)筑國家高原生態(tài)安全屏障的要求不相適應(yīng)，與維護(hù)中下游地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的需要不相適應(yīng)，與滿足當(dāng)?shù)馗髯迦罕姼纳粕a(chǎn)生活條件的愿望不相適應(yīng)，需要通過試驗區(qū)的各項工作，在探索和實(shí)踐中加以解決。
三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗區(qū)建設(shè)的顯著特點(diǎn)
國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施《青海三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗區(qū)總體方案》，是對2005年批準(zhǔn)實(shí)施的《青海三江源自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)總體規(guī)劃》的進(jìn)一步優(yōu)化、深化和發(fā)展，具有顯著的特點(diǎn)。
實(shí)施面積更廣。《總體方案》相對于《總體規(guī)劃》，涉及的行政區(qū)域由原來的16個縣增加到21個縣(新增共和、貴德、貴南、同仁、尖扎縣)，面積由原來的15.23萬平方公里增加到39.5萬平方公里，其中重點(diǎn)保護(hù)區(qū)總面積19.8萬平方公里，占試驗區(qū)總面積的50.1%；一般保護(hù)區(qū)總面積18.9萬平方公里，占試驗區(qū)總面積的47.9%；承接轉(zhuǎn)移發(fā)展區(qū)總面積0.8萬平方公里，占試驗區(qū)總面積的2%。
功能定位更全。《總體規(guī)劃》主要內(nèi)容為加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)。試驗區(qū)的建設(shè)是以保護(hù)建設(shè)好生態(tài)環(huán)境為基本前提，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展、人與自然和諧相處，具體內(nèi)容涵蓋了生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施支撐能力、改善生產(chǎn)生活條件等，特別是把探索形成符合主體功能定位的政策措施和體制機(jī)制作為重點(diǎn)，并要求為全國同類地區(qū)提供示范。
標(biāo)準(zhǔn)要求更高。《總體方案》要求按照尊重文化、保護(hù)生態(tài)、保障民生的原則，堅持生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展與提高人民生活水平相結(jié)合，把三江源區(qū)建成“生態(tài)文明的先行區(qū)，為全國同類地區(qū)積累經(jīng)驗、提供示范”。這是黨中央、國務(wù)院寄托的厚望，體現(xiàn)了超前意識和開拓創(chuàng)新理念，處處反映了先行先試的思路和內(nèi)涵，必將引領(lǐng)三江源地區(qū)大力促進(jìn)民生改善，實(shí)現(xiàn)生態(tài)良好、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步。
建立三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗區(qū)的目標(biāo)任務(wù)
《總體方案》確定的主要目標(biāo)是：到2015年，力爭完成退牧還草950萬公頃，治理荒漠化土地10萬公頃，治理水土流失面積2.3萬公頃，植被平均覆蓋度提高15～20個百分點(diǎn)，保護(hù)濕地面積12萬公頃，有效控制超載過牧，自然保護(hù)區(qū)管護(hù)不斷加強(qiáng)，生物多樣性逐步恢復(fù)，力爭城鎮(zhèn)垃圾無害化處理率達(dá)到60%，江河徑流量基本保持穩(wěn)定，江河Ⅰ類水質(zhì)河段增加，總體保持在Ⅱ類以上。生態(tài)環(huán)境惡化趨勢得到初步遏制，局部有明顯改善；城鄉(xiāng)居民收入和基本公共服務(wù)能力大幅提高；特色經(jīng)濟(jì)初具規(guī)模，建立起生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和比較完善的管理體制。
到2020年，力爭完成退牧還草1285萬公頃，治理荒漠化土地20萬公頃，治理水土流失面積4.3萬公頃，植被平均覆蓋度提高25～30個百分點(diǎn)，保護(hù)濕地面積20萬公頃，水土流失得到有效遏制，水源涵養(yǎng)等生態(tài)功能進(jìn)一步增強(qiáng)，自然保護(hù)區(qū)得到有效管護(hù)，生物多樣性顯著恢復(fù)，力爭重點(diǎn)城鎮(zhèn)垃圾無害化處理率達(dá)到85%，江河徑流量穩(wěn)定性增強(qiáng)，長江、瀾滄江水質(zhì)總體保持在Ⅰ類，黃河Ⅰ類水質(zhì)河段明顯增加，生態(tài)環(huán)境總體改善，生態(tài)系統(tǒng)步入良性循環(huán)；社會事業(yè)全面發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入接近或達(dá)到本省平均水平，基本公共服務(wù)能力接近或達(dá)到全國平均水平；特色經(jīng)濟(jì)形成規(guī)模，體制機(jī)制更加健全，全面實(shí)現(xiàn)建設(shè)小康社會目標(biāo)。
為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，方案要求要完成好以下四項任務(wù)：
加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度。就是要加強(qiáng)草原管護(hù)，實(shí)現(xiàn)草畜平衡，控制鼠蟲草害，提高防災(zāi)減災(zāi)能力，優(yōu)化牧區(qū)人口布局，全面推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)取得新的突破和新的成效，筑牢生態(tài)安全屏障。
加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。就是要進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，以轉(zhuǎn)變農(nóng)牧業(yè)發(fā)展方式和發(fā)展生態(tài)型非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為著力點(diǎn)，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展的雙贏。
增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施支撐能力。就是要完善水利設(shè)施，建立綜合交通運(yùn)輸體系，保障能源供應(yīng)，推進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展，為三江源地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展注入新的活力。
改善農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件。就是要加快推進(jìn)游牧民定居和農(nóng)村危房改造，加強(qiáng)農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快事業(yè)發(fā)展，提高社會保障水平，加大扶貧開發(fā)力度，使三江源地區(qū)各族群眾都能過上幸福和諧的美好生活。
建立三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗區(qū)的體制機(jī)制
創(chuàng)新生態(tài)保護(hù)體制機(jī)制。就是要進(jìn)一步解放思想，深化改革，積極探索形成有利于生態(tài)保護(hù)、民生改善、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步相協(xié)調(diào)的體制機(jī)制，為試驗區(qū)建設(shè)提供強(qiáng)大動力和制度保障。一是建立生態(tài)功能價值核算體系，確保生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)投入和生態(tài)補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)性、可操作性。二是建立監(jiān)測預(yù)警評估機(jī)制，加強(qiáng)信息資源整合，建立信息資源共享和會商分析機(jī)制，建立年度評估綜合報告制度。三是探索建立以國家為主，規(guī)范長效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加大生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)投入力度，建立保護(hù)建設(shè)區(qū)域與受益區(qū)域的協(xié)作聯(lián)動機(jī)制。
組織實(shí)施保障。試驗區(qū)建設(shè)要采取切實(shí)可行措施，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)、人才、科技、法律法規(guī)等軟環(huán)境建設(shè)，完善支持政策措施，確保各項試驗工作順利開展。一是增強(qiáng)科技與人才支撐能力。提出加強(qiáng)科技攻關(guān)和推廣應(yīng)用，開展生態(tài)保護(hù)建設(shè)關(guān)鍵技術(shù)的攻關(guān)、集成和示范；加強(qiáng)干部和專業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)培訓(xùn)，創(chuàng)新人才引進(jìn)機(jī)制等。二是強(qiáng)化政策支持。提出了支持試驗區(qū)建設(shè)的財稅、投資、金融、產(chǎn)業(yè)等方面政策。其中，財稅政策提出了加大中央財政一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付力度，逐步提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)；探索健全資源開發(fā)和利用的收費(fèi)政策，推進(jìn)水資源有償使用制度改革等。投資政策提出了加大中央財政性建設(shè)資金投入，重點(diǎn)安排區(qū)域內(nèi)生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)、重大基礎(chǔ)設(shè)施等；中央安排的公益性建設(shè)項目，取消州縣兩級政府配套投資，并適當(dāng)降低省級政府配套投資比例等。金融政策提出了研究探索有利于三江源保護(hù)與建設(shè)的多種籌資融資方式，引導(dǎo)銀行加大對當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)和農(nóng)牧民創(chuàng)業(yè)等方面的信貸支持力度等。產(chǎn)業(yè)政策提出了鼓勵在產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展低碳綠色產(chǎn)業(yè)，大力支持勞動密集型民族傳統(tǒng)手工業(yè)和特色加工業(yè)發(fā)展等。
(作者系青海省發(fā)展改革委主任吳海昆)
