“堅持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領導”

“以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導”明確寫入總則

　　監(jiān)察法第一章總則第二條即明確了指導思想：“堅持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領導，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制。”

　　“監(jiān)察法開宗明義，明確中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領導。”中央紀委法規(guī)室主任馬森述指出，把黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領導機制，用國家法律固定下來，有利于把黨風廉政建設和反腐敗斗爭的領導權(quán)牢牢掌握在黨的手中，充分發(fā)揮黨的領導核心作用，為奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利提供法治保障。

　　事實上，監(jiān)察法無論是立法過程還是法律實施，都離不開黨中央的堅強有力領導和高度重視。習近平總書記在黨的十八屆六中全會和十八屆中央紀委五次、六次、七次全會上均對監(jiān)察立法工作提出明確要求。中央政治局會議、中央政治局常務委員會會議和中央全面深化改革領導小組會議多次專題研究深化國家監(jiān)察體制改革、國家監(jiān)察相關(guān)立法問題，確定了制定監(jiān)察法的指導思想、基本原則和主要內(nèi)容，明確了國家監(jiān)察立法工作的方向和時間表、路線圖。黨的十九大明確提出：“制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)’措施。”十九屆中央紀委二次全會強調(diào)，要全面推進國家監(jiān)察體制改革，構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系。

　　“制定監(jiān)察法是堅持和加強黨對反腐敗工作集中統(tǒng)一領導的必然要求，這真不是一句空話。”全國人大常委會法工委國家法室主任武增指出，“制定監(jiān)察法，就是要貫徹落實黨中央關(guān)于深化國家監(jiān)察體制改革決策部署，使黨的主張通過法定程序成為國家意志”。

　　中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。黨的領導體現(xiàn)在監(jiān)察法的立法全過程，反過來，監(jiān)察法的實施也必然體現(xiàn)和加強黨的全面領導。

　　監(jiān)察法明確“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關(guān)”，從而與黨章關(guān)于“黨的各級紀律檢查委員會是黨內(nèi)監(jiān)督專責機關(guān)”相呼應，監(jiān)察委員會與黨的紀律檢查委員會合署辦公，構(gòu)建起黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，走出了一條中國特色的監(jiān)察道路。

監(jiān)察法于憲有源，在堅持正確方向的基礎上不斷走向成熟

　　3月11日，十三屆全國人大一次會議審議通過憲法修正案，對現(xiàn)行憲法作出21條修改，其中11條同設立監(jiān)察委員會有關(guān)，明確規(guī)定“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán)”。

　　憲法是國家各種制度和法律法規(guī)的總依據(jù)。在本次人民代表大會上，先通過憲法修正案，然后再審議監(jiān)察法草案，及時將憲法修改所確立的監(jiān)察制度進一步具體化，是我們黨依憲執(zhí)政、依憲治國的生動實踐和鮮明寫照。

　　“確立監(jiān)察委員會憲法地位，體現(xiàn)了黨的主張和人民意志，為深化國家監(jiān)察體制改革、制定監(jiān)察法提供了法治保障。”中央紀委法規(guī)室有關(guān)同志表示，“監(jiān)察法在立法過程中堅持與憲法修改保持一致，相關(guān)內(nèi)容及表述均與本次憲法修改關(guān)于監(jiān)察委員會的各項規(guī)定相銜接、相統(tǒng)一。表決通過憲法修正案，根據(jù)憲法制定監(jiān)察法，使監(jiān)察法于憲有據(jù)、于憲有源”。

　　監(jiān)察法立法的另一大亮點是廣泛征求意見，科學民主立法。“監(jiān)察法從最初的醞釀到誕生，吸收了社會各界的意見，在堅持正確方向的基礎上不斷走向成熟。”據(jù)全國人大常委會法工委刑法室副主任李壽偉介紹，2017年11月，監(jiān)察法草案向社會公開征求意見后，一個多月的時間里，收到了來自于3771人的13268條意見。

　　對比此前的征求意見稿，諸多細節(jié)之處的修改充分反映出監(jiān)察法在立法過程中吸收了很多有益的意見建議。比如，刪除征求意見稿中“各級人大常委會可以聽取和審議本級監(jiān)察機關(guān)的專項工作報告”的“可以”二字。

　　“早在2016年10月，就組建國家監(jiān)察立法工作專班，充分吸收改革試點地區(qū)實踐經(jīng)驗，聽取專家學者建議，經(jīng)反復完善，形成監(jiān)察法草案；全國人大常委會兩次審議草案內(nèi)容；向社會公開征求意見；根據(jù)黨的十九大精神，對草案進行完善；根據(jù)憲法修正案提請本次大會審議。”全國人大代表、江蘇省民政廳廳長侯學元梳理立法過程后表示，“整個過程嚴謹科學，可謂步步銜接、環(huán)環(huán)緊扣，完全符合法律規(guī)定。”

　　按照黨中央部署要求，監(jiān)察法立法工作由中央紀委牽頭抓總，在最初研究深化國家監(jiān)察體制改革方案的時候即著手考慮將行政監(jiān)察法修改為國家監(jiān)察法問題。

　　黨的十八大以來，黨內(nèi)監(jiān)督得到有效加強，監(jiān)督對象覆蓋了所有黨組織和黨員。但依照行政監(jiān)察法的規(guī)定，行政監(jiān)察對象主要是行政機關(guān)及其工作人員，還沒有做到對所有行使公權(quán)力的公職人員全覆蓋。

　　“在過去，行政監(jiān)察法規(guī)定的監(jiān)察對象范圍比較窄，像非黨員的村干部、國有企業(yè)管理人員等相當一部分行使公權(quán)力的公職人員處于紀檢監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督不到的空白地帶。”中央紀委法規(guī)室主任馬森述介紹說。

　　監(jiān)察法將行使公權(quán)力的公職人員統(tǒng)一納入監(jiān)察范圍：中國共產(chǎn)黨機關(guān)、人民代表大會及其常務委員會機關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機關(guān)、民主黨派機關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會機關(guān)的公務員，以及參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員；法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機關(guān)依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員；國有企業(yè)管理人員；公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；基層群眾性自治組織中從事管理的人員；其他依法履行公職的人員。

　　上述監(jiān)察范圍使監(jiān)察對象由“狹義政府”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;廣義政府”，補齊行政監(jiān)察范圍過窄的“空白”，實現(xiàn)了監(jiān)察全覆蓋，體現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的有機統(tǒng)一，真正把權(quán)力關(guān)進制度籠子，確保黨和人民賦予的權(quán)力用來為人民謀利益。

監(jiān)察法是對黨的十八大以來反腐敗特別是深化監(jiān)察體制改革實踐的經(jīng)驗總結(jié)

　　“為了深化國家監(jiān)察體制改革，加強對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督……制定本法。”監(jiān)察法第一章總則第一條開篇即道出了監(jiān)察法和監(jiān)察體制改革之間密不可分的關(guān)系。

　　3月13日，第十二屆全國人大常委會副委員長李建國在向第十三屆全國人大一次會議作相關(guān)說明時表示：“制定監(jiān)察法是深化國家監(jiān)察體制改革的內(nèi)在要求和重要環(huán)節(jié)。”

　　2016年11月，黨中央決定在北京、山西、浙江三地先行開展監(jiān)察體制改革試點工作。經(jīng)過一年多的實踐，監(jiān)察體制改革在實踐中邁出了堅實步伐，積累了可復制可推廣的經(jīng)驗。根據(jù)黨的十九大精神，在認真總結(jié)三省市試點工作經(jīng)驗的基礎上，監(jiān)察體制改革試點工作在全國有序推開。剛剛閉幕的十三屆全國人大一次會議選舉楊曉渡為中華人民共和國國家監(jiān)察委員會主任。3月21日，十三屆全國人大常委會第一次會議分別經(jīng)表決，任命了國家監(jiān)察委員會副主任、委員。此前，省、市、縣監(jiān)察委員會全部組建成立，并就監(jiān)委的職責定位、領導體制、工作機制、權(quán)限手段、監(jiān)督保障等方面作了積極深入的探索，取得豐碩成果，積累了寶貴經(jīng)驗。

　　“比如，此次監(jiān)察法規(guī)定的12項調(diào)查措施，每一項都有深厚的實踐基礎。”中央紀委法規(guī)室有關(guān)同志指出，在前期實踐中，試點地區(qū)按照能試盡試原則，在調(diào)查職務違法職務犯罪過程中充分運用12項調(diào)查措施，積累了很多有益經(jīng)驗，最終被提煉總結(jié)成法律規(guī)定，體現(xiàn)在監(jiān)察法中。

　　習近平總書記強調(diào)，要堅持改革決策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接，做到重大改革于法有據(jù)，使改革和法治同步推進。“法治的實現(xiàn)離不開改革推動，改革的深化也要求法治保障。”中央紀委研究室有關(guān)同志認為，扎實開展的監(jiān)察體制改革試點工作為制定監(jiān)察法提供了實踐支撐，反過來，監(jiān)察法也必將指引監(jiān)察體制改革不斷深化發(fā)展，構(gòu)建起中國特色的監(jiān)察體系。

監(jiān)察法規(guī)定了監(jiān)察委員會的組織、職權(quán)，也規(guī)定了監(jiān)察工作的具體程序

　　監(jiān)察法在第二章“監(jiān)察機關(guān)及其職責”中規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)的組織方式等，如“國家監(jiān)察委員會由全國人民代表大會產(chǎn)生，負責全國監(jiān)察工作”“國家監(jiān)察委員會由主任、副主任若干人、委員若干人組成，主任由全國人民代表大會選舉，副主任、委員由國家監(jiān)察委員會主任提請全國人民代表大會常務委員會任免”“地方各級監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生，負責本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作”等。

　　據(jù)了解，監(jiān)察法是監(jiān)察工作的組織法，專門規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)的性質(zhì)、監(jiān)察機關(guān)的定位、怎樣選舉產(chǎn)生主任、與其他司法立法執(zhí)法機關(guān)的關(guān)系、對誰負責受誰監(jiān)督等，這些內(nèi)容都屬于組織法的范疇。

　　同時，監(jiān)察法通過一系列條文明確了監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序等，比如“監(jiān)察機關(guān)應當嚴格按照程序開展工作，建立問題線索處置、調(diào)查、審理各部門相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機制”“對調(diào)查過程中的重要事項，應當集體研究后按程序請示報告”，規(guī)定了監(jiān)察工作能做什么、不能做什么，怎樣開展工作等。這些內(nèi)容又都屬于程序法的范疇。

　　“監(jiān)察法的一大特點就是既是組織法又是程序法，一部法律同時規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)的組織和程序，這在以往的法律中少有先例。”中央紀委法規(guī)室有關(guān)同志介紹，以法院、檢察院為例，法院、檢察院有它自己的組織法《中華人民共和國人民法院組織法》和《中華人民共和國人民檢察院組織法》，同時法院和檢察院的審判程序、調(diào)查規(guī)則，則統(tǒng)一由《刑事訴訟法》規(guī)定。

監(jiān)察法賦予監(jiān)察委員會必要的權(quán)限和調(diào)查措施，保證監(jiān)察工作順利進行

　　黨的十九大報告明確指出，制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施。

　　監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察委員會履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責，并指出監(jiān)察機關(guān)可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等12項措施開展調(diào)查。這其中，每一項調(diào)查措施都規(guī)定了嚴格的程序和限制條件，對證據(jù)的合法性作了明確要求，促進了監(jiān)察工作的規(guī)范化、法治化。

　　留置是12項調(diào)查措施中最受矚目的措施，監(jiān)察法規(guī)定了啟動留置措施需要滿足的條件，即被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪，監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實及證據(jù)，仍有重要問題需要進一步調(diào)查，并有下列情形之一的：涉及案情重大、復雜的；可能逃跑、自殺的；可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的；可能有其他妨礙調(diào)查行為的。

　　監(jiān)察法還嚴格規(guī)定了留置措施審批程序，明確了留置場所、時限等相關(guān)要求。例如，規(guī)定設區(qū)的市級以下監(jiān)察機關(guān)采取留置措施，應當報上一級監(jiān)察機關(guān)批準；省級監(jiān)察機關(guān)采取留置措施，應當報國家監(jiān)察委員會備案等等。對被調(diào)查人采取留置措施后，應當在二十四小時以內(nèi)，通知被留置人員所在單位和家屬，但有可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供等有礙調(diào)查情形的除外。有礙調(diào)查的情形消失后，應當立即通知被留置人員所在單位和家屬。同時，應當保障被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫(yī)療服務。

　　“用留置取代‘兩規(guī)’措施，并規(guī)定嚴格的程序，是法治思維和法治方式在反腐敗領域的集中體現(xiàn)，有利于解決長期困擾我們的法治難題，彰顯了我們黨全面依法治國的決心和自信。”中央紀委法規(guī)室有關(guān)同志指出。

“紀委和監(jiān)委合署辦公以后是否會成為超級大的權(quán)力　

　　“紀委和監(jiān)委合署辦公以后是否會成為超級大的權(quán)力機構(gòu)，如何加強對監(jiān)委的監(jiān)督和制約？”監(jiān)察法立法伊始，“誰來監(jiān)督監(jiān)委”就是繞不開的話題。事實上，監(jiān)察法已經(jīng)從內(nèi)容上對這一拷問遞上了答卷。

　　監(jiān)察法第二條明確規(guī)定：“堅持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領導。”領導本身就包含著監(jiān)督。監(jiān)察委員會與黨的紀律檢查委員會合署辦公，在同級黨委領導下開展工作。中央紀委法規(guī)室主任馬森述指出：“在合署辦公體制下，對監(jiān)委第一位的監(jiān)督是黨委監(jiān)督，各級黨委對監(jiān)委的監(jiān)督也是最有效的監(jiān)督。”

　　監(jiān)察法還設置專章，對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督作出詳細規(guī)定。

　　監(jiān)察法規(guī)定，各級監(jiān)察委員會應當接受本級人民代表大會及其常務委員會的監(jiān)督。各級人民代表大會常務委員會聽取和審議本級監(jiān)察委員會的專項工作報告，組織執(zhí)法檢查。縣級以上各級人民代表大會及其常務委員會舉行會議時，人民代表大會代表或者常務委員會組成人員可以依照法律規(guī)定的程序，就監(jiān)察工作中的有關(guān)問題提出詢問或者質(zhì)詢。

　　除了接受人大監(jiān)督，監(jiān)察法更突出刀刃向內(nèi)的自我監(jiān)督。

　　監(jiān)察法第十五條將監(jiān)察委員會的公務員納入監(jiān)察范圍，并在第五十五條規(guī)定設立內(nèi)部專門的監(jiān)督機構(gòu)等方式，加強對監(jiān)察人員執(zhí)行職務和遵守法律情況的監(jiān)督。監(jiān)察法規(guī)定對打聽案情、過問案件、說情干預要及時報告和登記備案，明確了監(jiān)察人員的回避、脫密期管理、辭職退休后從業(yè)限制等制度。同時規(guī)定了對監(jiān)察機關(guān)及其工作人員不當行為的申訴和責任追究制度。

　　此外，監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)既相互配合也相互制約。監(jiān)察機關(guān)應當依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督……一系列法律條文的具體規(guī)定，將監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力關(guān)進制度的籠子，使監(jiān)察機關(guān)始終在嚴格的監(jiān)督制約下履行職責、開展工作。